Los hombres que formaron el Gobierno provisional representaban todas las fuerzas progresistas del país. Había dos miembros de la derecha liberal republicana, el Presidente Niceto Alcalá-Zamora y Miguel Maura (Gobernación): dos radicales, Lerroux (Estado), y Martínez Barrio (Comunicaciones); tres dirigentes de la izquierda liberal republicana: Azaña, (Guerra), Alvaro de Albornoz (Fomento) y Marcelino Domingo (Instrucción Pública). Los partidos regionalistas estaban representados por Nicolau d'Olwer (Economía) y Casares Quiroga (Marina). El PSOE contaba, por último, con tres representantes, Prieto (Hacienda), de los Ríos (Justicia) y Largo Caballero (Trabajo).
La República se enfrentaba a una serie de problemas acuciantes que no podían esperar al debate constitucional. Estaba en primer lugar el problema agrario, convertido desde el principio en cuestión clave. Había también que iniciar la reforma militar y atacar la hipertrofia de un Ejército inadecuado para las necesidades del país y de nuevo habituado a intervenir en la vida política. La reforma de la relación Iglesia-Estado, la satisfacción de las reivindicaciones regionalistas y el problema de la educación eran igualmente prioridades en el programa político del Gobierno republicano, que decidió abordar estas cuestiones mediante una serie de decretos ministeriales, mientras preparaba la convocatoria de elecciones a Cortes Constituyentes.
Entre las principales medidas adoptadas destaca la legislación agraria, a cargo de Largo Caballero: obligación de los patronos de contratar a los jornaleros del término municipal, prohibición temporal del desahucio de arrendatarios por impago, establecimiento de jurados Mixtos para dirimir conflictos, implantación de la jornada de ocho horas, salarios mínimos y decreto de laboreo forzoso, que obligaba a los propietarios a poner en cultivo las tierras aptas para ello.
Largo Caballero continuó, durante el bienio progresista, al frente de la legislación laboral y social emprendida en 1931. Se aprobó la ley de Contratos de Trabajo, que organizaba la negociación colectiva; la de Jurados Mixtos, que adquirían facultades de arbitraje vinculante en caso de desacuerdo; la de Asociaciones Profesionales, a las que se atribuía el papel protagonista en la negociación laboral; y la creación de los Inspectores de Trabajo.
Manuel Azaña abordó la reforma militar. Exigió a los Militares prometer fidelidad a la República y ofreció el retiro, conservando el sueldo, a los mandos que lo prefirieran: 10.000 de ellos lo hicieron. Redujo el número de divisiones, eliminó los grados de capitán general y teniente general y suprimió el Consejo Supremo de Guerra y Marina y la Academia General Militar de Zaragoza (dirigida por Franco, que aceptó la decisión con disgusto indisimulado). También decretó la unificación de escalafones y suprimió los ascensos irregulares habidos durante la Dictadura.
Durante el bienio progresista Azaña continuó su reforma militar. Además de ratificar las medidas provisionales de 1931, se suprimieron los tribunales de honor y se derogó la ley de Jurisdicciones. También se recortó drásticamente el presupuesto de Defensa y se redujeron las plantillas. Azaña intentó reorganizar el sistema de acceso para dar primacía a los estudios y exigir la formación para el ascenso, lo que le granjeó la animadversión de una buena parte de los oficiales. Su reforma fracasó, además, a la hora de mejorar la capacidad técnica del Ejército, que continuó estando en situación precaria a lo largo del período republicano.
El ministro Domingo emprendió una importante legislación educativa. Se crearon 7.000 plazas de maestros, se dictó la ley de Construcciones Escolares (que entre 1932 y 1933 daría lugar a 6.570 nuevas escuelas), se elevó el salario de los maestros, se estableció la voluntariedad de la enseñanza de la religión, y se fundó el Patronato de Misiones Pedagógicas para extender la enseñanza entre los adultos.
La reforma educativa continuó su desarrollo a partir del principio, recogido en la Constitución, de que la educación era un derecho de toda la población que debía ser garantizado por el Estado. El Gobierno adoptó un modelo basado en la escuela única, pública, obligatoria y gratuita, estableció la enseñanza mixta, y continuó el ambicioso programa de construcción de escuelas y de creación de plazas de maestro. No hubo tiempo, sin embargo, para sacar adelante una Ley de instrucción Pública que hubiera modificado los planes de estudio.
Pero las medidas más llamativas, fijadas en la Constitución, fueron la eliminación de la religión católica como asignatura y la prohibición del ejercicio de la enseñanza a las Congregaciones Religiosas. Ambas decisiones provocaron el rechazo frontal de la derecha y de la Iglesia, que se negó a cerrar sus colegios y prohibió a los católicos que matricularan a sus hijos en las escuelas del Estado. La enseñanza se convirtió en uno de los contenciosos más graves entre la derecha y el Gobierno.
En Cataluña y el País Vasco se desarrolló un proceso conducente a la aprobación de proyectos de estatuto de Autonomía. En Cataluña, fue el Presidente de la Generalitat, Maciá, quien impulsó el proyecto de Estatuto provisional, que fue sometido a consulta popular el 2 de agosto y obtuvo el 90% de los votos emitidos. Menos éxito tuvo el proyecto vasco propuesto en Estella el 14 de junio, que el Gobierno veía con recelo por su excesivo tinte religioso y conservador, y que fue paralizado.
Pero la pieza clave de la modernización era sin duda la reforma agraria. Tanto la izquierda republicana como los socialistas sabían que sólo una profunda reforma que modificara la situación del campo podía acabar definitivamente con el atraso histórico del país. En consecuencia, ya en mayo de 1931 se había creado la primera Comisión para elaborar el proyecto. Se trataba de asentar a los campesinos en las tierras de latifundio que, por no estar cultivadas o constituir propiedades abusivamente grandes.
La ley de Bases para la Reforma Agraria de 9 de septiembre de 1932 afectaba a toda Andalucía, Extremadura, La Mancha y Salamanca. Declaraba la expropiación de tierras de origen jurisdiccional, las incultas o deficientemente cultivadas, las arrendadas a menos de dos kilómetros de los pueblos y las arrendadas durante los doce últimos años, siempre que su propietario tuviera más de 1.000 pesetas de renta catastral. Se creaba el Instituto de Reforma Agraria (IRA), encargado de hacer el Registro de la Propiedad Expropiable, se dotaba al mismo de un presupuesto anual de 50 millones de pesetas para indemnizaciones a los propietarios, y se destinaban las tierras al asentamiento de familias campesinas.
Pero su aplicación fue un fracaso, a causa de la enorme lentitud con que se fue cumpliendo: se tardó casi un año en completar el Registro y en organizar el IRA, y además los 50 millones de pesetas apenas permitían expropiar fincas. A finales de 1934 sólo 12.000 familias habían sido asentadas. La resistencia de los propietarios, que recurrieron a todo tipo de medios para esquivar la aplicación de la ley, fue otro de los motivos. Y el resultado de esa lentitud fue irritar aún más a un campesinado decepcionado del Gobierno de izquierdas, en paro creciente, y cada vez más radicalizado, sobre todo en el Sur.
Desde los primeros días de la República, el ambiente social adquirió una tensión preocupante. Se produjo una serie de conflictos y huelgas, paralela a la actitud de enfrentamiento al régimen de patronos y propietarios. Pero el conflicto que ensombreció realmente el comienzo de la República se produjo a causa del enfrentamiento entre la Iglesia y el nuevo régimen. Los sectores más reaccionarios del clero, encabezados por el cardenal primado Pedro Segura, hostigaron al Gobierno por su política laicista en materia de enseñanza y de abandono de la financiación de la Iglesia. Los días 11 y 12 de mayo se desencadenaron los sucesos que han pasado a la historia como la quema de conventos. El enfrentamiento surgió entre un grupo de monárquicos, que daba vivas al Rey, y otro de republicanos. No se sabe muy bien por quienes, la vieja casa de los jesuitas situada a espaldas de la Gran Vía fue incendiada, desencadenándose a partir de entonces asaltos a conventos e incendios, primero en Madrid, y el día 12 en Sevilla, Córdoba, Cádiz, Murcia y otras ciudades. El golpe a la imagen de la República fue durísimo.
En enero de 1932 hubo enfrentamientos consecutivos en Castilblanco, Arnedo y la comarca del Alto Llobregat, entre jornaleros y mineros anarquistas, y la Guardia Civil y el Ejército, que ocasionaron una docena de muertos y decenas de heridos.
La derecha se reestructuró al iniciarse 1932 en torno a Acción Popular, antigua Acción Nacional, que debió cambiar su nombre por mandato legal. Dirigida ya por José María Gil Robles, se configuró como el gran partido de la derecha, en el que predominaban los católicos, pero también con importante presencia de monárquicos. Paralelamente, representantes alfonsinos y carlistas llegaron a un acuerdo para luchar juntos contra el nuevo régimen. Apareció también uno de los primeros movimientos de corte fascista, las juntas de Ofensiva Nacional Sindicalista (JONS) de Ramiro Ledesma y Onésimo Redondo, de momento un grupo pequeño, pero que actuaba en la Universidad sin titubear en el empleo de la violencia. La federación de todas las asociaciones patronales del país cristalizó en la Unión Económica Nacional, que llevó la voz cantante contra la acción del Gobierno, sobre todo frente a la reforma agraria y la legislación laboral.
El clima político se enturbió aún más con la expulsión de la Compañía de Jesús, y la discusión en las Cortes de la reforma agraria y el Estatuto de Autonomía para Cataluña. Ambos proyectos suscitaron una cerrada oposición por parte de los católicos y los monárquicos, que adoptaron una táctica obstruccionista, alargando los debates indefinidamente y desatando una fuerte campaña de prensa. La identificación del Estatuto con la disgregación del país hizo mella en una parte del Ejército, algunos de cuyos jefes, como Goded, Varela o Sanjurjo, descontentos además con las reformas militares, comenzaron a conspirar contra la República.
En esa situación, la fuerte tensión política alcanzará su punto álgido el 10 agosto, con el intento de golpe de Estado del general Sanjurjo (la Sanjurjada). Preparado precipitadamente, la aventura de Sanjurjo, que pretendía formar un Gobierno republicano que diera un giro hacia la derecha, fracasó. Sanjurjo fue capturado, junto a otros rebeldes, cuando intentaba escapar a Portugal. Después sería juzgado y condenado a muerte, pero su pena fue conmutada.
El golpe del 10 de agosto sirvió al Gobierno para obtener el respaldo suficiente y hacer aprobar en la misma sesión, el 9 de septiembre, la Ley de Reforma Agraria y el Estatuto catalán por una holgada mayoría.
El año 1933 comenzó catastróficamente: con un paro que crecía alarmantemente, se produjo el 12 de enero el lamentable suceso de Casas Viejas. En medio de una oleada de levantamientos campesinos organizada por la CNT, en el pueblo gaditano citado miembros de la Guardia Civil realizaron una auténtica masacre frente a un grupo de anarquistas que se habían hecho fuertes en una casa del pueblo. A los seis muertos provocados por el incendio de la casa se añadieron otros 12 vecinos ejecutados después por el mismo grupo de guardias. Cuando las noticias de la masacre aparecieron en la prensa, el escándalo fue mayúsculo, tanto por la violencia empleada como por la ausencia inicial de explicaciones del Gobierno. Azaña, al ser interpelado en las Cortes, dio una respuesta insatisfactoria incluso para sus propios socios de gobierno. La Comisión de Investigación y la justicia dictaminaron la responsabilidad del Director General de Seguridad, que tuvo que dimitir, y del capitán Rojas, que mandaba el retén de guardias civiles y que fue encarcelado. Y aunque Azaña consiguió ganar la votación de confianza, su Gobierno estaba herido de muerte; tanto el PRRS como el PSOE empezaron a plantearse abandonar el gabinete.
El verano fue tenso. En medio de un paro creciente, la patronal siguió boicoteando la ley de términos, oponiéndose a la de laboreo forzoso y rechazando los jurados Mixtos; en Salamanca los propietarios recurrieron al lock-out para no contratar jornaleros. La crisis política se desencadenó en septiembre, cuando los candidatos del Gobierno al Tribunal de Garantías Constitucionales salieron derrotados en la votación del Parlamento. El día 8 el Presidente Alcalá Zamora inició consultas para nombrar nuevo jefe de Gobierno; tras fallidos intentos de Besteiro, Prieto y Lerroux, fue el lugarteniente de éste, Martínez Barrio, quien formó Gobierno en octubre, con el acuerdo previo del Presidente de disolver las Cortes y convocar nuevas elecciones.
La campaña transcurrió sin violencia, pero en un clima de crispación política y de enfrentamiento en el que hubo excesos verbales por ambas partes. El claro triunfo de la oposición de centro y derecha se debió a múltiples causas: el desgaste del Gobierno, en parte debido a sus propios errores y en parte a la conflictividad social; la unidad del centro-derecha, que presentó candidaturas únicas en la mayoría de las circunscripciones; la opuesta división de la izquierda, incapaz de apoyar a sus candidatos mejor colocados en la segunda vuelta; el voto femenino, que pasó por ser mayoritariamente de derechas, sobre todo en las zonas del Norte; y, por último, la elevada abstención en las zonas de predominio obrero, a causa de la petición expresa de la CNT.
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